半月谈丨充实城市“里子”：看不见却很关键

打造宜居韧性城市，建好城市地下空间是关键环节。半月谈记者在多地调研了解到，尽管一些城市积极推进地下综合管廊、海绵城市等建设，但由于城市地下空间部分设施老旧、法律法规不完善、各管一摊，地下空间火灾、地面塌陷、油气管道泄漏等事故时有发生，城市地下“里子”建设管理仍显滞后。业内人士建议从法治、投融资、产业等方面完善管理体系，提升城市地下空间建设水平和防灾减灾能力。

加速开发与事故多发并存

地下约10米深、由钢筋混凝土构建，3个独立舱体可满足电力、燃气、通信等不同管线铺设需求，部分舱体能实现车辆通行并兼顾人防功能……去年底正式投用的重庆市巴南区地下综合管廊，可满足周边12平方公里新城区数十年地下管网建设需要。

重庆市巴南区地下综合管廊控制中心运用数字技术加强地下管线监管周凯摄

“巴南区地下综合管廊全长10.12公里，运用红外热成像设备、巡检机器人、数字地图等对管网进行高效管理，将大幅减少地下管网铺设成本、周期和施工难度，延长管网使用寿命。”重庆市渝兴建设投资有限公司项目负责人刘华说。巴南区计划修建一条应急供水管网，原需占用80亩林地，工程建设周期约1年。“有了这条综合管廊，建设单位仅用不到4个月就完成供水管网铺设，不占用林地，节约建设成本超700万元。”巴南区水利局干部刘宏告诉半月谈记者。

当前，我国不少城市正加快地下空间开发利用。《2023中国城市地下空间发展蓝皮书》显示，截至2022年底，我国城市地下空间建筑面积达到29.62亿平方米。

地下空间开发处于高速增长期的同时，灾害事故也处于多发期。今年以来，江西新余一家沿街商铺地下层发生火灾、河北三河市燕郊镇因燃气泄漏爆燃，造成多人伤亡。此外，地面塌陷、城市内涝导致人员伤亡事故也时有发生。

管线老化、管理不到位、地下工程施工、地质条件复杂等多种原因都可能导致地下空间发生安全事故。北京特种工程设计研究院专家沈兵表示，由于功能设施的多样性、空间环境的封闭性、地势的低洼性和自然条件的不良性，城市地下空间比地上建筑更容易发生灾害事故。

各管一摊制约韧性城市建设

“道路开挖仅200米，碰到的地下管网就有十几条。”一位雨污分流管网工程施工方负责人对半月谈记者说，开挖工作中需要摸清施工范围内管线类别、权属单位、走向等，与各单位协调难度大、耗时费力。半月谈记者采访发现，地下空间在法律法规、管理机制、投融资等方面的不完善，制约韧性城市建设。

某市城市管线管理部门负责人表示，地下空间建设具有不可再生、建设时序严格等特点，涉及产权管理、有偿使用、档案信息等诸多制度设计，目前多以文件、通知等形式对地下空间提出建管要求，尚未出台专门的法律法规。尽管部分城市进行了地方立法和行政规章探索，但因缺少上位法支撑，地下空间建设存在管理职责分工不明、规划不足、管线建设冲突等问题。

受访基层干部说，地下空间开发涉及诸多部门和企业，由于分工不清、各行其是，不同功能的地下工程之间往往没有明晰的层次安排。一些部门和企业还具有行业垄断性，管线建设、改迁收费不透明，有的不配合地下工程建设，造成工程延期。

各管一摊也给地下空间防灾减灾带来难题。地下空间防灾管理涉及部门较多，缺少统筹可能造成地下空间隐患底数不清，消防、环保、防汛等部门之间难以形成救灾合力。

地下综合管廊可有效解决“拉链马路”等问题，但由于入廊有偿使用执行难，地下综合管廊难以实现投资回报。某地综合管廊建好后管理费用每年需要数百万元，虽然当地政府出台了入廊收费参考标准，但不少管线产权企业反映没有入廊费这项开支，有的宁可高成本自建也不愿意将管线铺入综合管廊。一名基层干部说，当地一条10.6公里长的综合管廊投资约1亿元，入廊管线企业参与管廊建设运营积极性普遍不高，全由地方承担，地方政府压力过大。

多措并举充实城市“里子”

地下空间是实现城市可持续发展的战略空间，受访专家和干部建议从多方面加强城市“里子”建设，减少地下空间灾害发生。

一方面，加快健全地下空间法律法规体系，可考虑启动地下空间开发利用专项立法，根据民法典、城乡规划法、不动产登记暂行条例等相关规定，明确城市地下空间的用地管理、规划编制、权属使用等管理制度和各方责任义务，并加强执法监督。

另一方面，创新地下空间建设投融资机制，探索地下空间市场化运营管理新模式。在发挥财政引导作用的同时，可通过专项补助、以奖代补等形式对地下空间建设予以支持，引导金融机构提供超长期、低利率贷款，鼓励入廊管线企业入股或参与管廊建设运营。运用物联网、AI等技术构建统一的地下空间综合信息平台，探索建立地下空间应急指挥机构，统筹多部门加强地下空间防灾管理。

同时，鼓励地下空间建设相关产业发展，完善标准体系。地下空间建设涉及装配式建筑、智能制造等行业，可结合我国正在实施的设备更新、“平急两用”公共基础设施建设等工作，促进地下空间开发产业化和技术创新。目前，我国地下空间建筑的设计标准多参照地面建筑标准，可鼓励地方根据山地、平原等不同特点完善地下空间建设标准。

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